800x600

مقدمه

به گفته بانك جهاني توسعه روستايي راهبردي است كه براي بهبود زندگي اجتماعي و اقتصادي مردم فقير روستايي طراحي شده است از آنجايي كه توسعه روستايي در واقع عاملي براي كاهش فقر است از اين رو بايد به نحو بسيار روشن و مناسبي براي افزايش توليد و بالا بردن بهره وري تلاش شود . اغلب دانشمندان كه با مسايل شهري و روستايي در ارتباطند اعتقاد دارند بايد در روستاها تحول بنيادي ايجاد گردد و تنها راه حل ، ارتقاي سطح زندگي مردم و توسعه همه جانبه روستاهاست(مهندسان مشاور DHV ، 1375 ) .با وجود سابقه 50 ساله برنامه ريزي ناحيه اي در ايران به مشكلات اساسي كشور در اين زمينه پاسخ لازم داده نشده است . اقتصاد كشور در گذشته به قدري قطبي و متمركز شده بود كه فعاليتهاي بعدي تمر كز زدايي قادر به ايجاد تغيير اساسي در آن نشده است . سكونتگاههاي روستايي نامتعادل است و در برابر معدودي شهرهاي متراكم و پر جمعيت ، انبوه سكونتگاههاي پراكنده و كم جمعيت وجود دارند كه قادر به ارايه خدمات لازم به ساكنان خود نميباشد . در چنين مواردي ، شهر و روستا به جاي اينكه واحدي يكپارچه و مكمل هم باشند در اغلب موارد در برابر يكديگر قرار گرفته اند(افراخته ، 1380 ).تهيه خدمات آموزشي ، رفاهي و بهداشتي براي روستاييان فعاليتي سودمند و كاملا" توجيه پذير است و بديهي است جاي دادن اين خدمات در يك نظام سلسله مراتبي مراكز خدمات روستايي كه با دقت طراحي شده است ، برابري و كارآيي را به همراه خواهد داشت با وجوداين بايد دانست كه برنامه ريزي مراكز روستايي ، في نفسه هدف نيست اگر اين برنامه ريزي به درستي انجام شود ، برنامه ريزي مراكز روستايي بخشي از راهبرد توسعه منطقه اي خواهد بود كه در آن سعي مي شود تا تنگناها و كاستي ها و ساختارهاي منطقه اي ، اجتماعي و اقتصادي از ميان برداشته شود و از اين طريق، موقعيت شغلي و در آمدي خانوار هاي روستايي و شرايط زندگي شان بهبود يابد،براي رسيدن به اين هدف، برنامه ريزي مراكز روستايي ( با تكيه بر حد پايين سلسله مراتب سكونتگاهها ) مي تواند ابزار بسيار سودمندي باشد(كلانتري ، 1376 ).

 

اهميت و ضرورت برنامه ريزي براي توسعه مراكز روستايي

در حال حاضر يكي از مهمترين نيازهاي جمعيت كشور را تأمين مواد غذايي و زيستي به خود اختصاص مي دهد لذا برنامه ريزي در جهت احيا و اصلاح منابع آب و خاك ، سرمايه گذاري در زمينه هاي مختلف توليدي بخش كشاورزي ، فعاليتهايي در زمينه بهزراعي و آموزشي و ترويج و ... از جمله مواردي است كه افزايش توليد و بهره وري بهينه در بخش كشاورزي را بدنبال دارد . افزايش توليدات كشاورزي از طريق برنامه ريزي درست منجر به كاهش قيمت و تورم در زمينه مهمترين كالاهاي مصرفي جمعيت گرديده و رونق اقتصادي را در كل اقتصاد ملي سبب مي گردد بنابراين برنامه ريزي توليدي در نواحي روستايي كه خود افزايش در آمد جامعه روستايي را بدنبال دارد ، رونق اقتصادي كشور و تأمين منافع كل جمعيت ايران را بدنبال خواهد داشت به اين لحاظ ، برنامه ريزيهاي توليدي و كشاورزي در نواحي روستايي داراي ضرورت و اهميت بسيار است . عدم برنامه ريزي در نواحي روستايي و ضعف امكانات زيستي ، سبب مهاجرتهاي شديد روستا به شهر گرديده و افراد با ترك روستا از سويي سبب تنزل و انحطاط نسبي روستاها مي گردند و از سوي ديگر به لحاظ فقدان مهارتهاي لازم و ضعف بنيه اقتصادي ، بناچار در حاشيه شهرها ساكن شده و به مشاغل كاذب روي مي آورند وبراي تضمين مؤفقيت ، برنامه ريزي مراكز روستايي بايد در درون راهبرد كلي توسعه روستايي قرار گيرد ، اين عمل ، ترجيحا" بايد از مراحل اوليه برنامه ريزي صورت گيرد . فرايند هاي برنامه ريزي ، معمولا" به صورت رهيافتي مرحله اي روي مي دهند كه در آن از يك توالي منطقي پيروي مي شود ، در مجموع اين نوع برنامه ريزي عناصري چون تدوين اهداف ، شناسايي معيار ها و گزينه ها ، گردآوري و تحليل داده هاي اوليه و ثانويه ،طراحي برنامه ، تصميم گيري ،اجراي برنامه و سرانجام ، نظارت و ارزشيابي متعاقب آن را در برمي گيرد  . برنامه ريزي ، فرايندي پيچيده است كه افزون بر موضوعات ديگر ، به خلاقيت تحليلي ، توانايي هاي هماهنگي و مديريتي و نيز به بينش لازم براي تصميم گيري سياسي نياز دارد هر چند كه فرايند تصميم گيري ، عموما" از فرايند برنامه ريزي جداست  . افزون بر اين ، برنامه ريزي تو سعه روستايي به مرور زمان ، جامع تر شده و در نتيجه ، قيد و بند هاي بخشي كه در آغاز وجود داشت سست تر شده اند . از آنجا كه موقعيت برنامه ريزي روستايي ، ارتباط تنگاتنگي با فرايند دگرگوني اجتماعي و اقتصادي مناطق روستايي دارد ، آميختن راهبرد برنامه ريزي مراكز روستايي در يك راهبرد جامع توسعه روستايي كه براي ان منطقه انتخاب شده ، داراي اهميتي حياتي است . در واقع امر ، تنها راه ، برنامه ريزي مناسب و رسيدن به يك ساختار روستايي متعادل و پويا ست كه مي تواند نياز ها را بر طرف كند و عدم قطعيت آينده را از ميان بر دارد(مطيعي ، 1382  ).

از نظر تعداد جمعيت كشور نيز ، 5/38 درصد از جمعيت ايران كه بيش از 23 ميليون نفر است در نواحي روستايي ساكن مي باشند . اين رقم برابر با جمعيت دو كشور شيلي و كوبا ، 2/1 برابر جمعيت عربستان صعودي ، 1/1 برابر جمعيت عراق ، 5/5 برابر جمعيت اردن و همچنين برابر مجموع جمعيت سه كشور اطريش ، بلژيك و دانمارك است در حاليكه تعداد جمعيت روستايي ايران 3/5 برابر جمعيت كشور نروژ مي باشد . آيا مي توان تصور نمود كه برنامه ريزي روستايي براي اين تعداد از جمعيت ضرورت ندارد ؟(مطيعي، 1382 )

توجه به برنامه ريزي براي مراكز روستايي سطح پايين

متاسفانه ، برنامه ريزي مراكز روستايي ( برنامه ريزي توسعه منطقه اي / روستايي ) دچار مشكلات اساسي است و روز به روز اجراي عملي راهبردهاي توسعه روستايي دشوار تر مي شود . مشخص است كه سكونتگاهها از نظر اندازه ،وضعيت اداري ، الگو هاي فيزيكي ، ويژگي هاي اجتماعي و كاركرد هاي اقتصادي داراي تفاوت هاي چشمگيري هستند اغلب كوچك ترين مراكز داراي زير ساخت مادي ابتدايي ، سطح نا كافي خدمات عمومي و خصوصي ، تقسيم كار ناقص و غيره هستند با اين حال در مراكز بزرگتر مشخصه هايي مانند آب لوله كشي ، برق ، راههاي آسفالته و تلفن بيشتر به چشم مي خورد بعلاوه كاركرد هاي اقتصادي متنوع ترند و ساختار توليد كمتر به سوي كشاورزي جهت گيري شده است . غالبا" ظرفيت اقتصادي مراكز كوچكتر چنان محدود است كه واگذاري نقش جدي در ايجاد رشد اقتصادي يا نقش انتقال توسعه روستايي به اين مراكز تقريبا" در حكم نوعي خيال پردازي است در واقع در اغلب موارد انتظار داشتن يك سرمايه گذاري توليدي كه داراي نتايج چشمگير و فوري باشد به ويژه در پايين ترين سطوح سلسله مراتب سكونت گاهها نسبتا" غير واقع بينانه است .  البته اين بدان معنا نيست كه مراكز پايين ترين سطح نمي توانند براي حوزه هاي نفوذ خود به مثابه مراكز خدماتي مناسب عمل كنند . عاقلانه است كه طراحان راهبردهاي مراكز روستايي  به اين پديده اذعان كنند اعتبار راهبرد برنامه ريزي مراكز روستايي، تنها زماني افزايش مي يابد كه ميان تقويت كاركرد هاي خدماتي مراكز پايين ترين سطح و تشويق ظرفيت هاي رشد زاي مراكز سطح ميانه و بالا  تمايزي قاطع گذاشته شود(ميسرا ، 1371 ).

راهبرد برنامه ريزي مراكز روستايي بايد تمايزات موجود را بشناسد و در قالب تقويت كاركردهاي خدماتي در پايين ترين سطوح و بروز پتانسيل هاي رشد زا در مراكز متوسط و سطوح بالاتر عينيت مي يابد (طاهري ، 1378).مراكز روستايي سطح پايين اگر بخوبي برنامه ريزي شوند در نواحي روستايي كه به آنها ارايه خدمات مي كنند تسهيلاتي را فراهم مي آورند كه در پيوند مستقيم با  نياز ها و و توان توسعه اين نواحي روستايي است . تنها اين مراكز هستند كه مبناي درستي را براي توسعه كشاورزي ، جذب مازاد نيروي كار روستايي و افزايش كيفيت زندگي جمعيت روستايي به وجود مي آورند . توسعه بايد از مبنا تا بالا روي دهد . تنها پس از اين توسعه است كه اكثريت بزرگي از جمعيت از پيشرفت هاي اقتصادي سود خواهد برد . در گذشته برنامه ريزي توسعه روستايي اغلب با برنامه ريزي خرد و تمركز بسيار محلي شده[1] بر پروژه ها و روستاها هم معنا بوده است . با اين حال ، روستاهاي كشور آنقدر كوچك هستند كه به ارزش آستانه اي اكثر خدمات اقتصادي و اجتماعي نمي رسند در نتيجه اگر چنين خدماتي در سطح روستا عرضه شوند ، كيفيت آنها علي رغم هزينه هاي بسيار بالا پايين خواهد بود . از اين رو توسعه روستايي موفقيت آميز به يك ساختار فضايي[2] كافي و مدرج كه نواحي روستايي را با مكانهاي مركزي سطح بالا مرتبط مي سازد ، نياز دارد . با وجود اين رشد مكانهاي مركزي بايد با نياز هاي توسعه در سطوح پايين تر مطابقت داشته باشد(مهندسان مشاور DHV ، 1375 ).مراكز خدمات رساني روستايي نقش بسيار پر اهميتي را در ارائه امكانات و خدمات مورد نياز روستاهاي تحت نفوذ خود دارا مي باشند زيرا اين مراكز به عنوان پايگاهي براي ايجاد تحرك و ميل به زيستن در نواحي روستايي تلقي مي شوند در ارتباط با تعيين مكان مناسب براي خدمات رساني روستايي در سطح در سطح دهستان و يا مجموعه روستايي ، مهمترين مورد تعيين و تنظيم چگونگي ساخت سلسله مراتبي در سطح مجموعه روستاها براي توزيع هر چه مناسبتر خدمات است تا جامعه روستايي بتواند از امكانات خدماتي موجود در سطح بالاتر سلسله مراتبي به نحوي هر چه بهتر سود برد . يكي از دلايل اصلي عقب ماندگي روستايي و عدم ميل به ماندگاري جمعيت در نواحي روستايي ضعف امكانات خدمات رساني و عدم دسترسي آسان اين جمعيت به مراكز ارائه خدمات است .( مطيعي ، 1382 )

شاتز برگ و كاب وگ ير معتقدند برخي ساختارهاي كنوني قدرت مي تواند باعث شود كه مراكز ارائه دهنده خدمات بعنوان جزاير پربركت در ميان دريايي از فقر روستايي عمل كنند . بنابراين در برنامه ريزي براي مراكز روستايي بايد تاحد امكان موانع فضايي ، اجتماعي – اقتصادي و سازماني را كاهش داد (مهندسان مشاور DHV ، 1371 ) .

پيامد تمركز گرايي و اثرات نامطلوب آن در برنامه ريزي توسعه روستايي

يكي از مسائل عمده و مهم در روشهاي برنامه ريزي در كشورهاي در حال توسعه تمركز گرايي و اثرات نامطلوب آن در توسعه روستايي بطور اعم و بخش كشاورزي بطور اخص مي باشد . عدم تمركز در برنامه هاي عمراني موتور پيشرفت و توسعه همه نواحي بويژه روستاهاست .

در طول دهه 1980 پيمايش‌هايي در جهت تمركززدايي اقتصاد بوسيله خصوصي سازي سرمايه‌گذاري بخش دولتي انجام گرفت. دولتها تشخيص دادند كه سازمانهاي غيردولتي نقش مهمي در ارائه خدمات به كشاورزان مي توانند ايفا كنند و به آنها كمك كردند تا در جهت توسعه كشاورزي در يك روش هماهنگ شده در يك چارچوب سياستهاي تمركززدايي ملي تلاش كنند. در اواخر دهه 1980 دنباله جديد سياستهاي توسعه روستايي بطور اساسي بوسيله سياستهاي تمركززدايي و ليبرالي قدرت گرفت. سياستهاي جديد استراتژيهاي توسعه را در تحقيقات كشاورزي، ارائه نهاده‌ها، بازاريابي محصولات، ترويج، خدمات دامپزشكي، خدمات اعتباري روستايي و مديريت منابع آب تغيير دادند و در حقيقت محدوده كاملي از فعاليتهاي توسعه روستايي تحت تأثير قرار گرفت(Smith,2001 ). تمركززدايي تأثيرات عميقي بر نظارت و كنترل دولت مركزي از جنبه‌هاي مالي و اقتصادي دارد اما در بسياري از كشورها تأثيرات تمركززدايي بطور ناسازگاري در جهت تضعيف بازده دولتهاي محلي و انتقال منابع از دولت مركزي است و در بسياري موارد انتقال كاركردها متناسب با انتقال منابع نيست و اين باعث كاهش كارايي مي‌گردد(Lai,2005 ).

در برنامه ريزي براي بخش روستايي نياز به اتخاذ يك رويكرد نامتمركز ويژه منطقه اي براي انتقال مسووليت بيشتر در زمينه مديريتي و برنامه ريزي توسعه از قدرتهاي مركزي به سطوح پايين تر اجرايي مي باشد .تمركز زدايي ، برنامه ريزي را قادر مي سازد كه به سطوح منطقه اي و محلي تقسيم شود و ابزاري فراهم كند كه بوسيله آن بتوان فعاليت هاي مختلف توسعه را در سطوح آمايشي گوناگون بطور مؤثري با يكديگر هماهنگ كرد و برنامه ريزان را قادر مي سازد كه با ادراك و حساسيت بيشتر نسبت به نيازها و مشكلات منطقه اي، آگاهي بيشتري داشته باشند . به اين طريق تنظيم طرحها ، برنامه ها و پروژه ها مطابق نياز هاي ويژه مناطق صورت ميگيرد و بنابر اين واقعي تر و مؤثرتر انجام ميشود . تمركززدايي ،نفوذ و انتشار بيشتر سياست هاي توسعه را به درون مناطق دور افتاده امكانپذير مي كند و مشاركت بيشتر مردم را در برنامه ريزي و تصميم گيري ممكن مي سازد  بويژه وقتي هدفهاي توسعه عبارت از ارتقاي رشد عادلانه تر اقتصادي و پاسخگويي به نياز هاي اساسي فقيرترين بخشهاي جمعيت باشد . مشاركت گسترده در تصميم گيري از ضرورتهاي فرايند توسعه و تمركززدايي راهي براي انگيختن اين مشاركت است ،اگرچه منافع بالقوه مديريت و برنامه ريزي نامتمركز آشكار است اما بالفعل ساختن اين منافع كاري دشوار و سخت است ( سازمان برنامه و بودجه ، 1378 ).

برنامه ريزي منطقه اي زماني مفهوم مي يابد كه تصميمات ملي ، در ارتباط با آن منطقه اتخاذ شده باشد ، وظيفه اصلي برنامه ريزي منطقه اي اين است كه تخصيصهاي عمودي موجود را به فعاليتهاي افقي تبديل كند .وقتي تصميمات برنامه ريزي حاصله گرفته شد نياز آشكار شده به تطبيق محلي به برخي اصلاحات جزئي در مورد تخصيصات منجر مي شود .

همان طور كه ويتز اشاره مي كند :" هدفهاي برنامه ملي معمولا" اهميت ملي دارند و ضرورتا" بر پايه اهميتهاي متفاوت عواملي كه در بخشهاي مختلف كشور عمل مي كنند استوار هستند ، در نتيجه صرف شكل گيري چنين عملي بدون ايجاد تعديلهاي مناسب در يك مكان خاص نمي تواند مؤثر باشد . بنابراين تنظيم يك برنامه در سطح ملي بطوريكه كاملا" با شرايط انساني و نهادي ناحيه اي خاص مناسب باشد ناممكن است ." درك چنين مشكلي در بسياري از كشورها موجب شد كه تلاشي در جهت شكل گيري نوعي عدم تمركز در فرايند تصميم گيري صورت گيرد ، غايت مطلوب اين است كه اينگونه عدم تمركز در برنامه ريزي و تصميم گيري موجب ايجاد يك تقسيم بندي در مسووليتها مي شود :

-  مقامات ملي ، مسووليت اهداف سياسي كلي و اجراي وظايفي كه بر فعاليتهاي ملي و بين المللي كشور اثر مي گذارند مانند نرخ ارز ، مقررات پولي و ماليات را بر عهده دارند .

-  مسوولان دولتي در سطوح مياني (مسوولان استاني ) مسووليت كارهايي را بر عهده دارند كه اساسا" بر فعاليتهاي منطقه اي اثر مي گذارند مانند برنامه ريزي مركز روستايي و توسعه روستايي بطور كلي (مهندسان مشاور DHV ، 1371 ).

شرايط مؤفقيت برنامه هاي روستا در زير ذكر شده است :

  1. مؤسسات و نهادها : نهادهاي اداري ، اجتماعي و مذهبي در تقويت و اجراي بهتر برنامه هاي توسعه روستايي مورد نياز مي باشد بنابراين بايد مجموعه نهادهاي ذيربط محلي به كار گرفته شود .
  2. مشاركت عمومي : چنانچه برنامه ريزي با همه قدرت و توانايي برنامه ريزي نتواند مشاركت و همكاري عموم روستائيان را در فعاليت هاي مطلوب پيش بيني شده بطور همزمان جلب كند ، برنامه هر چه با دقت تهيه شده باشد بي اثر خواهد بود و بيشتر هزينه ها ،نيروها و فرصتها به هدر خواهد رفت و هدفهاي برنامه ريزي قابل دسترس نخواهد بود .
  3. بازخور دانش و اطلاعات : ارزيابي دقيق مؤفقيت و شكست گذشته و حال برنامه (نقاط قوت و ضعف ) مي تواند راهها و روشهاي درست را براي برنامه ريزي آينده روستاها بدست دهد ( آسايش ، 1382 ).

در توسعه روستايي ، توانمند سازي جامعه و انجام برنامه ريزي هاي عملياتي[3] توسعه به روش مشاركتي كه امكان تحقق آن به صورت يكپارچه در سطوح محلي[4] همچون روستا ، دهستان و بخش بيشتر فراهم مي باشد از جايگاه ويژه اي برخوردار است كه در چارچوب رويكرد توسعه يكپارچه و محلي بعنوان رويكرد و انتخابي راهبردي در توسعه روستايي ميتواند محقق شود (بهزادنسب ، 1382).


[1] . highly localized concentration

[2]. Spatial structure

[3] . action planning

[4] . local